财政“省直管县”应与基层民主发展同步

         财政部通知，2012年底前全面推进财政“省直管县”；除民族自治地区，省与市、县之间建立财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。
         财政省直管县固然减少了行政层级，有其利处，但是，从责任机制来看，这就意味着省级政府、特别是财政方面，必须承担起更多更大的对县级政府的督促之责。然而，一般的省都地域辽阔，多的有几百个县，有的县离省会中心城市十分遥远，难免产生“山高皇帝远”的情况。以省级政府机关部门十分有限的工作力量，能否对这么多县起到监督、约束、督促等职责，是非常值得怀疑的。由于财政“省直管县”，“跑省前进”的现象势必增多，按照一个省上百个县市、几百个县市来看，省级财政必将“门庭若市”，不胜其负，很难对这么多地方的财政情况进行强有力的督促，财政乱象将会因此数十倍上百倍地增加，公共财政效率和效益有不升反降之忧，而不是有些人认为的“财政拨款不易被层层截留”。
         在现有情况下，虽然从法律等制度设计来看，县市人大机关对当地财政有监督审议的权力和责任，但实际上，地方人大机关权能过弱、对财政监督乏力并非秘密。在推行财政“省直管县”、取消市级财政对县级财政的监督约束之下，省级财政对县市财政的督促职能未必因此强化，而市级财政对县级财政的督促作用从此失去，县级财政有可能更加任性。因此，推行财政“省直管县”的一个必须警惕的后果，是对县级政权的监督约束、特别是偏远地区县级政权的监督约束全面削弱，基层的发展和稳定将因此受到严重威胁。一旦这种不利后果发生，对一个省乃至整个国家的长远发展，将产生极其重大的负面影响。
         此外，财政“省直管县”后，县级政府会向过去的地市中心城市看齐，大搞县城扩建等工程，也会带来一系列不利后果。笔者所担心的是，当前财政“省直管县”的推行，实际上是省级财政和县级财政出于部门利益共同扩权争利而瓜分了市级财政的结果。其实，我国行政架构从最初的省直管县，到后来设立省级政府在地方上的派驻机构，到这些派驻机构最后成为地市一级的中心城市，是与我国的历史传统以及现实国情、省情有相适应的地方的，在基层民主自治制度发育不足、地方民意代表机构对公共财政监督乏力的情况下，这一度有利于强化对县级基层政权的监督约束，确保国家稳定，防止政令不通。如果要推行财政“省直管县”，相当于是对新中国成立以来，甚至是历朝历代设立省、州、郡县等多级行政架构等历史实践经验的颠覆，其影响将十分深远。
         诚然，改革不能顽固不化，许多论者已经指出了财政“省直管县”的好处。因此，这一改革不妨稳妥推进。但在推进的同时，必须加强“风险管控”，防范不利后果的发生。如上分析，在省、市对众多县级政府督促力度削弱的情况下，一个可行的途径，是加快基层民主自治建设的探索，使之与“省直管县”的推进同步，这样就可以强化地方人大等民意代表机构对县市级财政监督的约束能力和责任，以此填补一部分取消市级政府对县级政府财政督促职能后的真空。或者说，地市级财政过去掌握的权力和承担的职能，不应该只是在省级财政和县级财政之间分配，更应该还权于民，加强基层民主建设，加强民主监督约束，这样才能防止负面后果的发生。