开会打瞌睡无须被问责

         2008年被称为“官员问责年”，山西省原省长孟学农、石家庄原市委书记吴显国、山西临汾原市委书记夏振贵、瓮安原县委书记王勤。诸多官员因各种原因而被问责。
         众多官员“落马”，让全社会感受到了问责的力量，同时也引起一些讨论，比如如何使问责更为规范化、问责官员能否复出等。日前，中央发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，对这些讨论形成了回应。《暂行规定》列举了官员问责的七种适用情形，被媒体概括为“七宗罪”；此外，问责的从重、从轻条款以及问责的程序也均单独列出。
         中共中央办公厅、国务院办公厅印发的文件称，《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。
         人们习惯于将“问责”称为悬于官员头上的“达摩克利斯之剑”，《暂行规定》使这柄利剑更具锋芒。
        
           “七宗罪”对应现实

         “从去年到今年，国内出现了很多重大责任事故，从瓮安事件开始，连续出了孟连事件、山西溃坝事件、三鹿事件等。”国家行政学院教授竹立家分析，这些事故的重要起因就是党政领导干部责任心不强，对工作不作为、乱作为，“庸官懒官对党和政府的公信力伤害非常大”。
         现实的紧迫推动制度变革。不难发现，被媒体称为“七宗罪”的问责适用情形，与近年来发生的一些重大事件有明显的呼应。
         第一条，“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响”。据世界银行估计，“七五”到“九五”，中国决策失误造成的资金浪费大约在4000亿到5000亿元。专家指出，在四万亿经济刺激计划启动、各地大工程纷纷上马的背景下，这一条显得格外重要，故而将其排在第一位。
         第二条，“因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响”。在瓮安事件和孟连事件背后都存在主要领导的明显工作失职。
         第三条，“政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响”。三鹿毒奶粉事件是这一条最惨痛的注脚。
         第四条，“在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件”。在每一起官员腐败案背后，几乎都可以搜寻到“滥用职权”的踪影。
         第五条，“对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响”。瓮安事件、孟连事件中都存在政府封堵消息，未及时解答民众质疑的问题。
         第六条，“违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响”。这一条显然是指向在一些腐败案中暴露出来的干部“带病提拔”的现象。
         第七条，“其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的”。这一条为其他问责预留了空间。
        
首次明确问责与党纪国法界限

         中国的官员问责制度化源自1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，其中引入了“责令辞职”这种形式。7年后，2002年中央正式颁布实施《党政领导干部选拔任用工作条例》，除“责令辞职”外，“引咎辞职”也从此为人熟知。
         继而，2004年中办印发了《党政领导干部辞职暂行规定》，对于引咎辞职的规定更为细化，共有 9类情形适用。这与当时的社会背景亦紧密相连。此前的2003年，因SARS疫情，卫生部原部长张文康和北京市原市长孟学农去职，“问责风暴”震动朝野。
         在《党政领导干部辞职暂行规定》中，这次“风暴”的印记相当清晰。其适用问责的第三条情形为“在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职，造成重大损失或者恶劣影响，负主要领导责任”。
         此后，2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》也纳入了“引咎辞职”的概念，只是没有细化的条文。
         竹立家告诉记者，《暂行规定》的出台填补了问责追究的空白，标志党和国家对官员的问责追究、纪律追究、法律追究三个追究机制配套完成。
         《暂行规定》对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职，从制度上首次明确了问责方式。“过去有人说，判刑也是问责，将问责和党纪政纪处分、法律责任混为一谈，现在这个界限清晰了。”国家行政学院教授汪玉凯说。
        
            打瞌睡无须问责

         全文3000字的《暂行规定》在诸多方面推进了问责制度。不过，专家指出，仍有许多地方有待改进。“实行问责已经形成共识，但是目前分歧和意见比较大的是如何落实，其中最关键的又是如何确定责任大小。”国家行政学院教授王伟说，问责并非越重越好，“出事后，一般舆论觉得撤职官员的级别越高就越痛快，实际上问题不那么简单。”
         他说，一些人对党政干部的责任存在误解，“现在的政府是有限政府不是无限政府，领导干部是有限责任，因此要克服两种认识缺陷：一是认为领导干部要对所有事情承担责任，出了问题责任全是你的；另一种是什么问题都可以不承担责任，反正都是按照上级指示做的。这两种认识都有偏颇。”
         王伟认为，行政问责急需解决的是，如何确定官员应该承担的责任。
         多大的事情才叫责任？谁、以什么标准来判断责任？这些牵涉问责的关键问题，均需细化。
         竹立家说，我国的问责还存在误区，无论中外，问责都只对政务官员适用，也就是只针对负有领导或决策责任的官员。“但在我国，人们以为只要和官员有关就得问责，比如会场里某个官员打瞌睡就要问责，是不对的。”
         现实中官员因打瞌睡而遭问责已发生多起：2008年2月，云南某县一副局长会上打瞌睡被免职；当年9月，四川某县也有一名副局长因此被免；同年12月，湖南某市有6名干部会上打瞌睡被问责；今年2月，河北某地11名干部开会打瞌睡，7名被免职，1人全县通报，3人黄牌警告。“他的个人行为没有造成重大社会影响，违反了纪律可以受相关处罚，但不需要被问责。”竹立家说。
        
          问责以民意为依据

         更大的争议在于被问责官员的复出。《暂行规定》如此表述：引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。
         竹立家认为，问责制的启动对某个官员来说就意味着政治生命的终止，这应当“毫不含糊”，“要是说官员犯了重大错误，认错态度好，一年后又复出，问责制就没有严肃性和威慑力了”。
         但是，王伟对此别有看法，“官员复出应该更加严格，但不要绝对化地说不准他再做官。”
         王伟的建议是，在问责程序中特别加上一点：对被问责官员的重新任用，应该公开化、程序化、制度化。“一定要公开透明，置于相关规定和舆论的监督之下。”
         这或许是关键所在。即无论问责还是复出，都应当以民意为标准。专家指出，目前的《暂行规定》“仍然是自上而下的路径，而没有形成自下而上的监督”。
         一位基层组织部长在接受采访时告诉记者，从制度设计分析，如果没有第三方的客观评价，问责制存在流于形式的可能。比如，一些重大的捂不住的公共事件相关领导易被问责，而日常工作中违规失职造成损失难被问责；一些被媒体曝光的问题常被问责，没有形成舆论热点的则不会被问责。
         2009年3月11日，江苏省南京市制定出台了《南京市党政领导干部问责办法(试行)》，规定“公民、法人或其他组织的举报，人大代表、政协委员提出的建议和提案，司法机关的司法建议”，都可以成为问责的依据。这种异体监督是一项有益的尝试。
         而至于复出，一位专家认为，“最忌讳的是悄悄复出，跟民众‘躲猫猫’。如果百姓能够同意，复出又有何妨？”