事业单位改革30年难破局

         “终于还是改到我们这里了”，刘亚力是四川一家高校出版社的编辑，作为高校出版社中所剩不多的事业单位，改革已经被提上日程——— 按照新闻出版总署的要求，“所有地方和高等院校经营性图书、音像制品和电子出版物出版单位2009年底前完成转制，所有中央各部门各单位经营性图书、音像制品和电子出版物出版单位2010年底前完成转制。”她对记者坦言，“虽然其它高校出版社多已转成企业了，但真正要改了，单位里多少还是有些人心惶惶，尤其是资格老一些的，情绪比较激动。还有的赶在改之前，就从出版社调到学校其他部门了。”
         这其实不只是一场出版界的变局，其更大的背景在于事业单位改革——— 一个被提及多年的改革。
           ■一个中国特有的现象
         无论是称谓，还是性质，“事业单位”都是中国特有的。以至一些参加国际研讨会的专家都难找到合适的译名。
         “国家办事业、国家养事业、国家管事业”，国家行政学院教授汪玉凯通俗地概括了“事业单位”在组织与管理体制具有的典型的计划特征——— 各类事业机构都为公立机构，资产都属国有；政府决定事业单位的设立、注销以及编制，并对事业单位的各种活动进行直接组织和管理；各类事业单位活动所需的各种经费都来自于政府拨款。在国企改革和政府机构改革中，事业单位也扮演了极为重要的“缓冲”和“蓄能”的重要角色。
         历经多年的发展，我国的事业单位已经建成了一个庞大的体系：数量超过 130万家，涉及教科文卫、农林水、广播电视、新闻出版、环境监测、城市建设等多个领域，从业者2900多万，拥有近3000亿国有资产，70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在各类事业单位，其经费支出占政府财政支出的30%以上。这个体系被认为是中央政府或地方政府在公共服务领域的延伸或化身。        
              ■事业单位偏离“事业”
         提供公共服务应该是事业单位的实质。但随着改革开放，事业单位开始异质化。
         在上世纪80年代，科技、卫生等行业展开的事业单位改革中，扩大自主权成为核心内容之一，其中包括收益权与分配权。这一趋势的另一面便是财政预算的削减。致使文教医卫领域的许多公益性事业单位强调自己的营利性，在内部推行所谓独立核算、自负盈亏的企业化经营制度。
         由于把国家事业单位，不分其类型是否行政、公益和经营，一刀切式地推向市场，中国事业单位的机构性质和功能变得包罗万象，致使政府在制订任何一项针对事业单位的管理政策时都显得头绪纷繁。
         事业单位可以是一个纯粹的行政机关，也可以具有行政机关和公共服务双重职能；在提供公共服务的同时，事业单位还可以是一个以营利为目的的投资公司。“一个机构，两块牌子”是行政机关和事业单位合二为一的常见方式。比如，国家体育总局是国务院直属局，它和中华全国体育总会是“一个机构，两块牌子”，前一块牌子代表国家机关，后一块牌子代表“依法成立的非营利社团法人”。
         按照行政标准来设立事业单位，缺乏专家、专业精神，很多运作具有行政化特点。这使得事业的重要性与效能无关，而是与其行政级别紧密挂钩。工资和收入分配制度也长期参照行政机构。在管理上，聘用合同还没有真正成为确定人事关系的依据，岗位管理也缺乏具体政策。
         一位学者比喻说，一些政府附属的事业单位就是“二政府”，自居企业和社会之上，脾气比一些政府部门还大。而另一些事业单位实际已成为以盈利为目的的机构，与“社会公益”的目的渐行渐远。“一个公益性的事业单位，不能把承担的责任，即公众利益放到第一位，而是把部门单位利益放在第一位，它的行为就出现扭曲。”汪玉凯认为这是事业单位管理运行出现了问题。
         尽管历届政府都非常重视事业单位的改革，但纷繁庞杂的体系，庞大的人员队伍，使得事业单位改革的成效并不显著。在本世纪初的几个相关课题中，对这项改革进展的评价都是“连河对岸在哪里都还不大清楚”、“没有总体目标”、“零敲碎打”等。“事业单位改革拖了行政体制改革的后腿”，汪玉凯对记者直言。       
                      ■分类归位
         对事业单位的改革方向，普遍认为，最主要的是对事业单位进行分类管理，取消行政级别。
         国家发改委地区经济司司长范恒山曾提出，应把事业单位重新定义为介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组织，它们的基本特征是“非政府(也非二政府)、非企业(也非准企业)、非营利(也非变相营利)”。他建议事业单位应在“公共事务、公益性服务、社会互助和慈善援助”等领域内运作。
         事实上，在分行业、分地方进行的同时，事业单位改革一开始就特别强调分类。尽管不同时期、不同地方的分类有所区别，但有一个共同的核心概念是“公益性”。
         2008年11月份，由中央编办印发并内部传达的《关于事业单位分类试点的意见》将现有的事业单位划分为三个大类：承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的，然后再细分。
         分类只是第一步，接下来便是以此定去留，承担行政职能的回归行政序列，从事生产经营活动的转为企业。而剩下的事业单位则只有一种：即从事公益服务。
         国家行政学院教授竹立家认为，事业单位重回公共服务本职，意味着事业单位改革重点不是裁减人员，而是进行内部管理改革和对事业单位有效监督及绩效评价体系的改革，提高服务效率，而其间的政府职责则是通过二次分配和政府财政投入的导向，使社会上大多数人特别是社会困难群众能够享受到社会发展所带来的好处。        
              ■“改到难处是人员”
         然而与整体分类、给机构“正名定分”较易形成共识相比，“改到难处是人员”。
         有课题组调查显示，以文化事业单位为例，人员分流首选的方式是提前退休和内部离岗(提前退养)。一般距法定退休年龄5年以内或工龄30年以上的人员，都采取提前退休。而对不具备提前退休条件、但年龄又偏大的人员，则采取提前离岗的方式。其中提前退休在指导性文件国办发[2003]105号文中并无规定，但不少试点单位还是用足了这项政策。
         此外，备受推崇的人员分流方式叫做身份置换。一为“了断式”，即“买断工龄”，脱离关系，“拿钱走人”，另一类为“管理式”，从无固定期变成有固定期，“走人领钱”，属用工制度改革。置换成本被普遍认为要用“巨大”来形容。
         中国科学院下属的科学出版社，在2003年6月被中央确定为首批文化体制改革试点单位，经过四年时间转制成为中国科学出版集团。“转制成本相当多一部分都用在人身上，花了好几千万。”集团董事长汪继祥透露。其中尤其突出的是在未来的社会保障上，要缴纳以前事业单位未曾有的社会保险费。
         今年年初，国家人力资源和社会保障部制订下发了《事业单位养老保险制度改革方案》，并开始在广东、上海、重庆、浙江、山西五省市试点。但在广东的医院、高校却引发了一场退休潮，因为有教授粗算了一下，改革后按企业养老保险，养老金可能会少两三千元。
         最终还是广东省劳保厅出来澄清，事业单位养老金不会大降，不足部分可能将以“过渡性养老金”、“职业年金”等方式补充养老保险，退休潮才算告一段落。
         “企业和事业单位都有参照，就是国家公务员。如果三者不能联动的话，这个制度推行起来是有一定障碍的。”汪玉凯分析称。
         在事业单位改革中，“聘任制和绩效工资是改革的方向。”汪玉凯指出。日前，人力资源和社会保障部副部长胡晓义再次明确表示，要在科学分类的基础上，在事业单位全面实行聘用制和绩效工资制。
         但在汪玉凯看来，聘任制现在最大的问题就是多数事业单位实行的不是真正意义上的聘任，并未实现“能上能下、能进能出”。“有的是‘铁饭碗’，有的是‘泥饭碗’，一个单位里可能端好几种‘饭碗’，这就是改革的不彻底性。”
         在较早进行事业单位改革的深圳，推行聘任制一年多后，也似乎没有实现淡化编制魅力的作用，反而在某种程度上，使得编制更成为稀缺资源。深圳在文化产业改革时，一个机构安排了5名工作人员，3名有编制的，2名雇员，尽管给雇员开出了7000元的月薪，“结果没有人报名！可见在编和不在编的差别达到了什么程度。”深圳当地一位官员表示。
         员工在转制后，更需要一个很大的观念改变。按照事业单位此前的运行模式，事业单位基本等同于政府机构，对于“官本位”意识尚相当浓厚的现行体制来说，事业单位的一大魅力就在于，与政府公务员和官员享有同样“官办”的身份，“吃的是‘皇粮’，捧的是铁饭碗，领导干部享受的是官员待遇。”网上对事业单位人员的概括可谓一针见血。
         而改制后，所有行政级别都没有了，退休后拿的是社保，这种心理上的“落差”让一些人难以承受。科学出版社为此召开了数次职代会，“有些老同志还给中央领导写信。”
         “这些单位都是有很严格的行政级别的，机关的色彩更浓厚。过去，为了一些人提级别，就放到事业单位里面来解决。对于有些人来说，即使改得再好，改得再有活力，他还是不愿意，特别是占据重要位置的一些人员。这些人将会竭力阻止改制。”一位长期关注事业单位改革的分析人士对记者分析称。
         改革推进公共服务质量和管理体制创新的目标尚在路上，被改革触动的神经似乎已经难以承受。
                                                据《中国改革》