上海联网华东六省可查行贿档案

最高检要全国推行
         2006年3月，时任最高人民检察院检察长的贾春旺在向全国人大第四次会议作工作报告时指出：“对发生在建筑、金融、教育、医药卫生和政府采购领域的行贿犯罪建立档案查询系统，向社会提供查询。”
         其实，这项被称为“行贿黑名单”的制度最早为浙江省宁波市北仑区检察院所创。2002年，北仑区检察院将1998年以来查处的建筑行业90多名行贿人做成资料库，由此选出情节恶劣的17人列成“行贿黑名单”，供社会诚信查询。
         “行贿黑名单”的入选标准有四条：一、因行贿罪而被法院判刑的；二、虽未判刑，但法院判决认定的，贿赂事实中行贿数额达到5万元以上的；三、被检察机关查实，有两次以上行贿记录的或行贿三人以上的；四、检察机关已有确凿证据证明其有行贿事实，但本人未主动交代或拒不承认的。
         “行贿黑名单”甫一亮相，即引起震动。中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖教授在接受记者采访时指出，行贿犯罪档案查询制度的建立，一方面，它增大了行贿者的行贿成本，进而成为预防腐败的一种手段。另一方面，该制度有望成为企业诚信经营的身份证。
         宁波北仑试验引起了最高检的关注。2004年4月，最高检与建设部、交通部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询试点工作的通知》，开始在江苏、浙江、重庆、四川、广西试点，并将行贿犯罪档案查询系统的录入范围限定在“法院作出生效有罪判决、裁定”的范围内。
         2006年3月11日，最高检将“行贿黑名单”查询由试点地区推向全国。2009年6月，最高检下发规定，其中规定该系统不设退出机制，行贿信息一旦输入不能删除。当年9月，这个制度被最高检决定在全国所有行业、领域推行。
         到2006年底，全国各省级检察院均已建立行贿犯罪档案查询系统。尽管如此，各地依然各自为政，使信息无法共享。“后来，最高检搞了检察系统内部专线网，但因多种原因，导致时效慢且不准确，效益不高。”上海市检察院职务犯罪预防处处长居广鉴表示。
         这导致各省市在查询行贿犯罪信息时，依赖其他检察院的侦查协作，才能从其他省市了解有关行贿犯罪信息。
谁来都可以查询
         始于2006年1月的上海行贿犯罪档案查询系统，已有多名行贿犯罪记录者被取消了投标资格。仅去年1月至11月，上海市检察机关行贿犯罪档案被查询510次，涉及被查询单位1658家，个人324人。但基本是本地的有关信息。
         居广鉴告诉记者，近年来，到上海招投标的外省市企业越来越多，了解这些企业行贿犯罪记录的需求也越来越多，但上海市的查询系统无法满足，只能查本地企业，外省市企业查起来很麻烦。
         上海市检察院发现，相邻的江苏、浙江、安徽、江西、山东、福建等华东六省经济发展水平相差不大，许多企业往来于各省市之间，参与重大工程招投标和政府采购等商业活动，行贿犯罪数量也相对较大，且各地都已形成较完备的行贿犯罪档案查询系统。“我们便考虑在华东六省一市先行联网，实现信息共享和异地查询，为全国联网先行。”居广鉴说。
         之后，在上海市检察院牵头的华东六省一市检察机关职务犯罪预防部门领导会议上，这个提议得到回应。2009年5月，在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议上，在最高检检察长曹建明明确逐步实现查询系统全国联网后，华东六省一市开了个“会中会”，对合作方案进一步敲定。
         当年8月，这个方案得到了最高检的充分肯定和支持。上海市检察院随即进入实质性操作。
         2009年12月18日，华东六省一市检察机关行贿犯罪档案查询系统数据交换平台在上海正式启动。该系统不仅收录了1997年以来由华东六省一市检察机关立案侦查并经法院判决的个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪案件信息，还录入了受贿犯罪信息和行贿行为信息。“所有的数据无论在华东六省一市任何一处输入，就会自动进入各省市数据库，马上就能显示。”上海市检察院对外宣布。
         这个查询系统今年1月1日正式向社会开放，普通公民和企事业单位只需持书面申请和本人身份证复印件或单位介绍信，在所在地的检察机关就可以跨省查询发生在华东地区内有行贿犯罪行为人的“污点”记录。“谁来都可以查询，我们不问动机，因为能查的都是判决生效的行贿犯罪人。但凡查询的人或单位都会留有记录，如果将来被滥用的话就要承担法律责任。”居广鉴说。
         最高检认为，此举意义重大，最高检希望华东六省一市积极探索总结好的经验做法。
可能侵犯企业、个人名誉权
         “不可过分夸大这个系统联网的成效，应以长远的眼光看其作用。”居广鉴强调，“这个作用就是完善反腐败惩防体系。”
         毛昭晖教授指出，该制度边界和制度弹性难以把握，我们切不可盲目乐观。
         居广鉴说，目前，个人或单位能查询的仅是有行贿犯罪记录的信息，正在收录的受贿档案信息和行贿行为档案信息，仅用于检察机关内部管理和分析，为预防职务犯罪工作提供决策依据，和协助纪委及司法部门办案用，不供对外查询。而据不完全统计，判有行贿罪的只占商业贿赂案件的15%至20%，比例不大。
         检察机关没有将所有的行贿行为纳入查询系统，主要理由是有行贿行为的，未必构成犯罪。
         宁波市检察机关最早时将有行贿记录的人纳入“行贿黑名单”曾引起司法争议。有人质疑检察机关是否越权？毛昭晖教授也认为，该项制度实施中有可能侵犯企业、个人的名誉权、知情权、申辩权、听证权、复议权、行政赔偿权等权利，出现司法权的滥用。故如何对检察机关实施有效监督，防范监督者腐败，将成为不能回避的课题。
         居广鉴认为，不将有行贿记录者纳入，对已判行贿罪者来说是一种不公平，因为前者还可以进入市场，对建立市场诚信体系是一种挑战。
         这显然是行贿犯罪档案查询系统的一个软肋。另一方面，对该系统查询结果的处置情况，检察机关的态度是不参与、不干预，处置权在相关部门或单位。“我们既希望相关部门能充分运用查询制度，又担心乱用。”一位不愿透露姓名的检察官不无担忧地说。
         上海市检察院目前的规定是及时了解查询结果的处置情况，做好登记管理。
全国联网的主要障碍
         对中国内地推行的行贿犯罪档案查询制度，国际反腐败组织“透明国际”也予以积极评价，“透明国际”亚太部高级主任廖燃认为：“黑名单制度所产生的威慑和预防、教育作用非常大，在国际反腐败运动中也是一个新的经验，它具有惩戒目标明确、执行程序快捷、打击面小、社会威慑性强等特点。”
         不过廖燃也表示，黑名单制度是中国特色的新措施，但最终能不能收到效果，要看实际操作。比如，各地如何对待黑名单上榜人员并没有统一规定，仅仅有告知权，但并不能强制其退出招标。
         更重要的是这项系统并未在全国联网，使其效能大打折扣。为此，华东六省一市的区域联网的意义就显得格外重大。居广鉴说，我们先行一步，如果全国都能做到区域联网，那么全国联网就指日可待了。他强调，目前华东六省一市这个系统软件可适用国内任何区域和全国联网。
         但显然，实现全国联网的阻力不在技术层面，关键是认识问题。分析人士指出，以现行司法体制来考量，一些地方不得不对不同的行贿人设立不一样的角色禁区。
         对此，毛昭晖也表示，强势利益集团会导致该制度产生目标偏离。制度演进的方向与一个社会中利益集团间的博弈过程及结果相关，制度演进的方向往往由社会中处于强势地位的利益集团决定。该项制度对那些通过形式合法、实质违法的方式，实现利益输送和利益共谋的利益集团，打击收效甚微。
         某地一位从事职务犯罪预防的检察官透露，在如何看待行贿犯罪档案查询制度问题上，地方政府领导意见不一，有的认为，搞了会影响招商引资，影响当地经济发展。有位领导明确说，我们的企业好不容易走出去，不要自己给自己设绊。这种地方保护主义的思想被认为是全国联网的主要障碍。“我们应着手解决行贿犯罪档案查询系统实施中出现的问题。”居广鉴说，比如退出机制。
         之前，最高检设立该系统时没有退出机制，也就是一旦纳入黑名单，将不会被删除。“一个法人与自然人要允许其改正错误，不能无限期让其背黑锅。”
         有的被纳入黑名单的企业为逃避惩治，或改头换面，另取名注册企业。居广鉴说，我们也有对策，对自然人跟踪，单位换了，人总没换吧。
         从今年1月1日起，上海市检察院出台了《行贿犯罪档案查询工作规定(试行)》，以规范行贿犯罪档案查询工作，要求各区县检察院在3个月内完成自2006年1月1日以来立案查办并判决生效的受贿犯罪和行贿行为信息。此前，上海市检察系统已录入了1997年以来所有行贿犯罪信息。
        毛昭晖指出，行贿人的意愿并不会因受贿人的落马而降低，加大对行贿犯罪的打击力度，应当是反腐倡廉治本之策的题中之意。即行贿方要与受贿方同等对待。在对行贿罪的构成要件暂不作修改的同时，至少要将行贿罪的惩罚力度比照受贿罪予以修改。法律的目的不是惩罚，而是依靠惩罚的必然性产生威慑作用，使法律成为时时悬在头上的一把宝剑，增大行贿风险的预期，缩小行贿方与受贿方间的意愿差，真正消除行贿方的行贿动力。
                                        据《民主与法制时报》