谁养机关幼儿园？

        八所机关幼儿园获财政拨款6863.56万元———广东省财政厅提交的《广东省2011年省级部门预算草案》(下称《草案》)显示出的这个信息，一石激起千层浪。
        在《草案》中，八所机关幼儿园以广东省委政府部门下属事业单位的身份，获得财政拨款。其中获得最多的是广东省育才幼儿园一院，2011年预算高达2404.03万元；其次是育才幼儿园二院，预算1533.68万元。整体预算较上一年度的5731万元增长了19.8%。
        这些支出分列在各省级部门，如省委、省政府、省公安厅的单位预算表内，其性质相当于该省财政对这些机关干部福利待遇的投入，并非教育开支项目。
        早在七年的2004年，这一做法即在当年的广东省人大会议上掀起轩然大波。面对当时广东省财政为四所省属公办幼儿园列支近2000万元的财政预算，时任人大代表张招兴在向广东省财政厅发起的“询问”中问道：“公共财政用来养公务员是应该的，但为什么还要养公务员的儿子、孙子？”
        此后，同样的问题几乎年年受到代表和委员的关注。在1月22日的广东省人大十一届四次会议审议中，《草案》也最终获得“高票通过”。
        这其实并非广东省财政所独有措施。据当地媒体报道，2009年广州市财政局在向社会公开财政预算时，被发现有九所机关幼儿园享受了市财政预算6000多万元。广东省其他县市、全国其他省市，亦不同程度存在同样的问题。
        广东省财政自2003年起向省人大会议公开财政预算，人大代表面对的预算报告从一页纸变成数百页的“大部头”，108个省级部门都须向人大提交报告。因为预算比过去清晰透明，人大代表对财政预算的审计也从“点头、拍手，一致通过”的状态，过渡到能在一定程度上发挥审查、监督功能。
        但中国人民大学政治学教授任剑涛对记者说：“在预算公开方面已走在全国前列的广东，能否令公共财政的支出公共化，能否关注到更多困难群体的权利，而非为特权阶层锦上添花，这是考验其财政体制改革成效的另一个重要指标。”
公私有别
        财政对机关幼儿园的倾斜性投入，人为地加剧了适龄儿童“入园难、入园贵”的困境，也使“教育不公平”的状况更为严峻。
        综合广东省教育厅的统计结果及当地媒体的报道，至2010年底，广东省内共有幼儿园11161所，其中享受财政预算全额和差额拨款的幼儿园约410所，约为总数的3.6%，其余皆为民办或官办(集体办)转民办幼儿园；在园幼儿总数为270.9万人，学前3年教育毛入园率为82.57%，而享受财政拨款的幼儿园所容纳的学生总数不超过8万。
        广东省政协委员吴瀚告诉记者，在广州等中心城市，绝大多数民办幼儿园或因场租等成本过高，或为了多牟利，只好削减教师工资。逾半数幼教工资月均1500元至2000元之间，待遇低过保姆，且无完善的社会保障，有些幼儿园一学期就要换两三个教师。坊间还不时有幼教跳槽去当保姆的消息传出。
        由于办学成本全部自担，这类幼儿园大多学费不菲———年均超过1万元。即使如此，供给不足的问题在人口密度稠密的社区依然突出，家长在为孩子选择幼儿园时备感痛苦。
        如果对这类幼儿园办学质量不放心，在广州这样的一线城市当然不乏高价园可供选择。但这些园的学费少则在每年3万元以上，最高者达到每年12万元，非寻常百姓家庭所能负担。
        与这些民办幼儿园相比，机关幼儿园的条件就显得分外优越。由于财政拨款逐年增长，机关园师资队伍普遍稳定且文化水平较高，校园宽敞安全，设施丰富齐备。更重要的是，学费低廉。
        据记者了解，机关干部子弟入读这些幼儿园，每月花费不过三五百元(含伙食费)，最高者也不超过千元，园内管理好、伙食好。但机关幼儿园容量有限，非本机关干部子弟难以入内。为了争夺有限的几个“待售”空额，局外人士不仅要付高昂的赞助费，还得有“内部关键人”牵线搭桥，二者缺一不可。
        据广州《信息时报》调查，广州的机关幼儿园(含省级园)赞助费近年来突飞猛涨，“如天河区的某高校附属幼儿园，2008年的捐资助学费为1.5万元/年，2010年则提到了2.5万元/年，一次性要交齐4年。而有家长透露，位于东风路上的某省一级幼儿园，捐资助学费更是涨到了12万元/3年！”
        同样的情况也不同程度出现在国内其他大城市。北京朝阳区教委2009年的一项调查数据显示，90%的家庭希望孩子能够进入公办幼儿园。
        2010年6月底，有媒体注意到北京昌平区某公办幼儿园前，一些家长为了给孩子争取一个学位，带着帐篷、行军床和躺椅，排队9天8夜。“这不算什么”，采访中一些人对记者说，“有些家庭为了获得一个优质幼儿学位，从孩子出生时就开始排队”……
        在广东，只有占总人数不足3%的适龄儿童能有幸进入公办幼儿园。其中部分孩子的机会是家长高价购得的。“孩子的学前教育已受到全社会的重视，但为什么质优价廉的学前教育成了只能特权阶层才能特享的待遇？”吴瀚在接受采访时自问。
“老虎屁股”摸不得？
        早在2004年广东省“两会”上，时任广东省财政厅副厅长的郑振涛在回应代表质疑时曾说，机关幼儿园社会化是改革方向，但在改革前，省财政仍然要拨款。
        然而，七年过去了，人大代表们发现，广东省财政对幼儿园的拨款有增无减，预期中的改革也毫无迹象。
        吴瀚告诉记者，事实上广东的公立幼儿园改革早在20年前就已铺开。“在上世纪90年代的国企及事业单位改革潮中，当时有几千家幼儿园被推向市场，一些由公办转民办，一些虽然保留公办性质，但改成自收自支。不少幼儿园因为适应能力弱，被迫关闭。”
        广东省教育厅的统计显示，到2006年底，全省政府部门和集体办的幼儿园仍有3681所，但真正享受财政拨款(含全额和差额拨款)的幼儿园只剩410所。
        在延续至今的幼儿园改制运动中，这些幸存者几乎都是各地的党政机关和教育部门所办的幼儿园。
        一位广东省人大代表称，这些机关幼儿园改制与否，不由财政厅局领导说了算，也不由主办单位说了算，“地方主要党政领导说了才算，没有他们的指示，谁也不敢动”。
        广州市财政局长张杰明在接受记者专访时表示，广州市财政局就有一个幼儿园，“2006年我到广州市财政局时(就任局长)，曾经想把它关了，但很多人说，你不能关，很多职工的子女都在里边上学。”张杰明坦言：“更关键的原因是，它是机关事业单位，我一个局长无权去关。因为里边的教职员工都是事业单位编制人员，是国家工作人员，我无权说：我给你点补偿，你回家吧。”
        他认为，这些年来，机关幼儿园的改革之所以纹丝不动，原因之一是大家没有对改革方向达成共识。
        在此之前，他个人主张现有机关幼儿园应该面向社会招生。可是想挤进去的儿童太多，最后录取谁？“要么主要针对城市贫困家庭子女，大家抽签决定录取名单，或者价高者得。”他说，如果是后者，则财政减少拨款甚至不再拨款就有可能实现。
        作为广州市财政局长，张杰明称，尽管此事社会高度关注，他个人仍只能按现有做法进行。“在没有得到授权之前，我没这个胆子改———我做的一切都是有法有据可依的，不是在偷偷地给幼儿园塞钱，不能一见到媒体报道，就像做了坏事一样，赶快把钱吐回去。”
改革路在何方
        据中国学前教育研究会理事长冯晓霞介绍，中国政府当前对学前教育的投入仅占到教育经费的1.3%，而国际平均水平是3.8%，对学前教育较重视的国家则占7%-11%。中国这有限的1.3%也“没有给到最需要的人群”，而是主要投给了各类公办幼儿园。
        那么，学前教育改革方向何在？“在布局不清晰的情况下，无论是提倡所有机关幼儿园都民营化，还是提倡所有民营幼儿园都公立化，都容易出问题。”任剑涛提出，当前最重要的是将各阶段教育都纳入一盘棋中考虑，合理分配财政和行政资源。
        他说，在义务教育之外，还有两个教育端口也非常重要，需要政府尽职把守。“一个是学前教育，这是学生进入基础教育的端口；另一个是高中教育，是学生进入高等教育的端口。”无论从民众的现实需求还是各国实践看，这两个阶段都应该被纳入教育总体布局，在教育资源的配置、人才培养、财政投入等各方面都做出合理安排。“这两个端口不一定要纳入义务教育，但跟义务教育一样，要强调教育的公平性。”任剑涛说，公平的意义在于任何阶层都有权享有公共教育资源。“如果你在预算安排上有倾斜性地把钱安排给党政机关幼儿园，就没道理要求其他阶层的民众付高额费用进行幼儿教育。把这个概念弄清楚，才能讨论公办和民办如何匹配、公共预算资源和行政资源如何匹配的问题”。
        2010年底，国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》(下称《意见》)，实际指向由国家财政支持学前教育的方向。《意见》提出四条措施，一是“预算有科目”，这是根本性的制度要求，即将学前教育经费列入各级政府的财政预算；二是“增量有倾斜”，即新增教育经费要向学前教育倾斜；三是“投入有比例”，即财政性学前教育经费要在同级财政性教育经费中占合理比例，并在未来三年有明显提高，尽快扭转财政投入不足的局面；四是“拨款有标准”，要求各地研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准，保障幼儿园的正常运转。《意见》若能得到实施，则学前教育这一关联甚广的民生问题有望逐步缓解。为响应《意见》精神，目前包括广东在内的各大省市正在制定实施办法。
        1月21日，广东省政协委员吴潭伟也在广东省政协会议上“代表小朋友”提出，建议各级政府应把学前教育经费纳入财政预算，落实农村每镇一间公办幼儿园，城市每5万人口一间公办幼儿园。
        不过，中国已不是首次提出要重视学前教育。2003年国务院转发的13号文件也曾明确提出，地方各级人民政府要加强公办幼儿园建设，保证幼儿教育经费投入，全面提高保育、教育质量。不得借转制之名停止或减少对公办幼儿园的投入等。“后来证明，其法律意义大于实践操作的意义。”华中师范大学教育学院学前与特殊教育系主任蔡迎旗在其《我国幼儿教育财政体制的沿革与创新》一文中写道，中国幼儿教育经费投入稀少有其体制上的原因。“在农村，税费改革后，乡、区政府几乎没有财政收入，农村幼儿教育投入的职责如果不上移，则幼儿教育的财政支持缺乏主体；在城市，普及九年义务教育是‘硬任务’，在国家和地方的教育资源总体短缺的情况下，越是强调义务教育，幼儿教育资源的结构性短缺就越严重。”蔡迎旗提出，除非把投入比例、对欠发达地区的转移支付比例以及各级政府的分担比例写入法律，并列明违法的责任条款，否则不能解决学前教育的尴尬处境。
                                 据《新世纪周刊》